Olá Flávio,
É pertinente a sua colocação acerca das Medidas Provisórias que mais se
confundem com os decretos-leis utilizados como instrumentos legislativos
forçadas nas ditaduras brasileiras.
De qualquer modo, encaminho estudo realizado por mim, acerca do conteúdo que
pode ser bem apropriado por todos na lista GIAL que andam falando sobre o
tema.
Abraços,
Luís Fernando - Chefe do SPDT/Interlegis
Referências:
MACHADO, Luís Fernando P. Regimento Comentado do Senado Federal. Brasília,
DF, Fortium, 2005.
MACHADO, Luís Fernando P. Regimento Comentado da Câmara dos Deputados.
Brasília, DF, Vestcon, 2000.
MEDIDAS PROVISÓRIAS: GÊNESE, CAUSAS E EFEITOS
Luís Fernando Pires Machado
Introdução
O instituto da medida provisória, idealizado na última Constituinte quando
ainda se cogitava a implantação do sistema parlamentarista de governo,
sobreviveu ao texto presidencialista com o pressuposto de que, em
determinadas ocasiões, a premência em dar soluções adequadas e eficazes a
certas situações de emergência poderia encontrar resistências com a
inevitável lentidão do processo legislativo ordinário na feitura das leis.
Com isso, tornou-se imprescindível a adoção de mecanismos mais céleres
utilizados extraordinariamente pelo Poder Executivo.
Ao se resgatar o ordenamento jurídico brasileiro, nota-se que a atividade
normativa do Poder Executivo teve sua gênese na Constituição de 1937 na
vigência do Estado Novo, de forma permanente, visto que ao Congresso não se
permitiam reuniões devido ao seu fechamento determinado pelo regime
getulista. Com efeito, havia a liberação de normas apenas pelo exercício
presidencial, obviamente que naquela gestão, a ação monocrática na adoção
dos decretos-leis ficava fora dos limites democráticos.
Tal atuação foi suprimida com a Constituição da Nova República de 1946, sem
qualquer instrumento que permitisse ao Executivo legislar de forma
extraordinária, mas com o advento no texto constitucional de 1967 e sua
incorporação mediante a Emenda Constitucional nº 01, de 1969, em pleno
regime militar, mais uma vez fora incorporado o decreto-lei como instrumento
de celeridade nas questões emergenciais e excepcionais.
Em vista do processo de democratização do País e a retomada das
prerrogativas institucionais do Legislativo, os Constituintes de 1988
resolveram incrustar na Carta Magna um dispositivo legislativo próprio, por
pura conveniência, com o esmero de que a adoção de um procedimento
legislativo especial deveria ser o contraponto aos decretos-leis, por não
serem simpáticos ao processo de redemocratização, cuja tendência era o seu
expurgo. Decerto que os parlamentares, à ocasião, pressentiram dificuldades
de governança quando houvesse alguma situação de extrema urgência e
relevância e sem incorrer nas características ditatoriais dos decretos-leis
adotaram as medidas provisórias. Decerto que o instituto das medidas
provisórias foi criado com o objetivo de substituir o instituto do
decreto-lei, afastando de uma vez por todos os resquícios do autoritarismo.
O Poder Constituinte buscou esse instrumento legislativo na doutrina e no
direito positivo italiano e espanhol. Presta-se, no entanto, o modelo
adotado no ordenamento jurídico mediante o instituto das medidas provisórias
pela sua utilização em diversos países democráticos, parlamentaristas ou
presidencialistas, com diferentes denominações, tais como decretos de
emergência, decretos legislativos ou nomes que se assemelham.
Seu emprego na atual conjuntura em situações de emergência, com maior ou
menor prazo de validade, acaba por constituir em um instrumento democrático,
pois as medidas provisórias, apesar de efêmeras, são passíveis de
emendamento, destaques ou transformadas em projetos de lei de conversão e
até rejeitadas, por parte dos deputados e senadores, partindo do pressuposto
que tenha havido amplo e irrestrito debate acerca da matéria, o que não se
permitia com o decreto-lei1, ou antes, da edição da Emenda Constitucional nº
32, de setembro de 20012 (EC 32, de 2001), que necessitava de reedições,
devido ao prazo de vigência limitado a trinta dias. De acordo com a tabela
I, demonstra-se a diferença entre o decreto-lei e a medida provisória
inserta na Constituição, antes da EC 32, de 2001.
COMPARATIVO MEDIDAS PROVISÓRIAS 1.xls
O interesse político dos conteúdos das medidas provisórias é de mão dupla
pela interatividade entre os dois Poderes da República - Executivo e
Legislativo. Vale-se pelo liame exigido na Constituição. De um lado, o
Presidente da República adota medidas provisórias e em sentido contrário, o
Congresso as aprecia no prazo ou as ignora, além de aprová-las, emendá-las
ou rejeitá-las. Uma vez adotadas, passam a viger desde a sua publicação,
com força de lei ordinária, imediatamente, pelo prazo de 60 dias, com
previsão de sua prorrogação por igual período mediante ato do presidente do
Congresso Nacional. Se rejeitadas ou não apreciadas pelo Parlamento, deverá
ser promulgado decreto legislativo, aprovado pelo Congresso Nacional, para
regular os efeitos jurídicos decorrentes, sob pena de ficarem mantidas as
relações jurídicas constituídas durante sua vigência.
Ressalte-se que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal têm a prerrogativa
in limine3 de fazer cair medidas provisórias, caso não cumpram os
pressupostos de urgência e relevância4 e seu mérito. Também cabe à Comissão
Mista de Orçamento pronunciar-se sobre a adequação orçamentária e
financeira, quando se tratar de despesas ou crédito orçamentário. Com
efeito, o Congresso Nacional ao exercer esse poder legiferante pode aprovar,
rejeitar ou fazer caducar qualquer medida provisória pela intempestividade.
Devido ao grande volume de medidas provisórias, sobre os mais diversos
temas, o Congresso Nacional tomou providências intencionando frear o abuso
na adoção desse instituto. Com a EC nº 32, de 2001, foram relacionadas
diversas matérias que poderiam ser objeto de medidas provisórias. Sua
relação mostra-se exaustiva, contendo vedações, ainda que tendesse à
diminuição ou inibição de vontade na expedição das mesmas, além disso,
vedou-se a reedição, na mesma sessão legislativa, caso uma medida tenha sido
rejeitada ou perdido sua eficácia por decurso de prazo.
No entanto, apesar de o Congresso Nacional haver emendado a Constituição,
ressoam opiniões aqui e ali, apontando a ilegitimidade das medidas
provisórias, em virtude de terem sido recepcionadas, de forma suspeita na
redação final da Constituição5, mascarando os decretos-leis.
Outro ponto a destacar é a busca do Poder Judiciário para declarar a
inconstitucionalidade de medida provisória, quando não se enquadrarem os
pressupostos de urgência e relevância, adotando o equilíbrio nessas
tratativas e, por vezes, retirando-a de circulação do mundo jurídico.
A questão recorrente é: - O instituto das medidas provisórias é assaz
importante para a governabilidade, ou ainda, qual o melhor rito a ser
aplicado em sua tramitação no Congresso Nacional?
Acolhimento constitucional das medidas provisórias
No Brasil, o exercício da presidência da República merecia limitações e
condições de governabilidade da República Velha (1891) até o advento do
Estado Novo (1937). A partir de então, o Estado Novo inovou com o
decreto-lei, instrumento normativo editado de modo abusivo, que não vingou
na Nova República (1946), no entanto, com a chegada dos militares ao Poder
(1964), os decretos-leis ganharam novo fôlego, ampliando os poderes
presidenciais ao desconsiderar do processo legislativo e o papel do
Congresso Nacional.
A Constituição polaca de 1937, em seus artigos 12, 13 e 14, autorizava o
presidente da República a expedição de decretos-leis, in verbis
Art. 12 - O Presidente da República pode ser autorizado pelo Parlamento a
expedir decretos-leis, mediante as condições e nos limites fixados pelo ato
de autorização.
Art. 13 O Presidente da República, nos períodos de recesso do
Parlamento ou de dissolução da Câmara dos Deputados, poderá, se o exigirem
as necessidades do Estado, expedir decretos-leis sobre as matérias de
competência legislativa da União, excetuadas as seguintes:
a) modificações à Constituição;
b) legislação eleitoral;
c) orçamento;
d) impostos;
e) instituição de monopólios;
f) moeda;
g) empréstimos públicos;
h) alienação e oneração de bens imóveis da União.
Parágrafo único - Os decretos-leis para serem expedidos dependem de
parecer do Conselho da Economia Nacional, nas matérias da sua competência
consultiva.
Art. 14 - O Presidente da República, observadas as disposições
constitucionais e nos limites das respectivas dotações orçamentárias, poderá
expedir livremente decretos-leis sobre a organização do Governo e da
Administração federal, o comando supremo e a organização das forças armadas.
Em outras circunstâncias, a Constituição de 1969, em seu artigo 55, permitia
ao Presidente da República instituir decretos-leis, in verbis
Art. 55. O Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse
público relevante, e desde que não haja aumento de despesa, poderá expedir
decretos-leis sobre as seguintes matérias:
I – segurança pública;
II – finanças públicas, inclusive normas tributárias; e
III – criação de cargos públicos e fixação de vencimentos.
Movimentos de democratização e abertura política permitiram a convocação da
Assembléia Nacional Constituinte que resultou na atual Carta Magna (1988),
que consolidada, justificou-se a inserção do instituto das medidas
provisórias não como fonte inspiradora dos decretos-leis, mas como texto
representativo do constitucionalismo cidadão.
Não obstante, faz-se necessário conhecer a gênese das medidas provisórias e
suas discussões, durante a Constituinte de 1988.
Apesar dos embates, a aceitação das medidas provisórias foi consciente e não
por mero descuido ou acaso. Os simpáticos ao decreto-lei tentaram o seu
continuísmo, em vão. Venceram os adeptos da medida provisória. Dentre as
diversas proposições, destaca-se a do Deputado Adyrson Motta6, que pretendia
incluir a vedação da expedição do decreto-lei, justificando seu ato
arbitrário que serviria ao mandante das ditaduras e regimes autoritários
fazer valer sua vontade sem auscultar o Parlamento, pelo “ato violento que
apresenta, pois os mais comezinhos princípios do ideal democrático, sendo
oportuno, por ocasião da Constituinte, escoimá-lo expressamente do elenco de
nossos atos legislativos”.
A Constituinte, que teve como Relator-Geral o então Senador Bernardo Cabral,
derrotou o parecer da Comissão de Sistematização, que suprimia o art. 64 e
seu parágrafo. No referido dispositivo, aprovado pelo Plenário, permitia-se
ao Presidente da República editar medidas provisórias, em caso de relevância
e urgência, por constituírem instrumentos de governança para o moderno "well
state"7.
Na Comissão de Sistematização (IX), emenda do Deputado Prisco Viana tinha
por objetivo dar poderes ao Presidente da República para, privativamente,
editar decreto-lei, ad referendum8 do Congresso Nacional. Reporte-se à
emenda nº 73, apresentada pelo Senador Luiz Viana que sugeria o critério de
escolha do Primeiro-Ministro9, mas o referido Parlamentar retirou a
proposição.
Na Seção VII, o processo normativo se mostrava híbrido, cujo poder de
legislar deveria ser conferido não só ao Congresso Nacional como também ao
Presidente da República. A emenda apresentada pelo Deputado Expedito
Machado dava poderes ao Presidente da República, para editar, mediante ato
próprio, ouvido o Conselho de Ministros, em caso de urgência, medidas
extraordinárias, em matéria econômica ou financeira, "ad referendum" do
Congresso Nacional. Também, o Deputado Oswaldo Lima Filho sugeria que “o
Chefe do Governo, em casos de necessidade e de urgência, poderia expedir
decretos provisórios de urgência tendo força de lei, que deverão ser
aprovados pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, e se estes não
estiverem reunidos, deverão ser convocados no prazo de cinco dias”. Os
decretos de urgência perderiam sua eficácia desde a sua data de origem se
não fossem aprovados e convertidos em lei pelo Congresso dentro de sessenta
dias após a publicação e, ainda estabelecia que qualquer das Casas do
Congresso pudesse suspender, no todo ou em parte, a vigência e a eficácia do
decreto de urgência, até a publicação da lei ou alterá-la ou rejeitá-la em
parte ou totalmente. Se rejeitado o decreto de urgência, não poderia ser
renovado no decurso da mesma sessão legislativa.
Na Comissão de Organização dos Poderes e Sistema do Governo (Comissão III),
houve a apresentação de um substitutivo do relator, não aprovado, que
impedia ao Executivo, salvo delegação do Congresso, "editar decreto que
tenha valor de lei". Contudo, em caso de relevância e urgência, o
Presidente da República poderia, por solicitação, do Primeiro Ministro,
adotar medidas provisórias, com força de lei, e submetê-las de imediato para
conversão pelo Congresso Nacional, que, estando em recesso, seria convocado
extraordinariamente para reunião no prazo de cinco dias.
Já na Comissão de Sistematização, foi apresentada uma emenda modificativa
pelo Deputado Ismael Wanderley, que previa nos casos de relevância nacional
e urgência e desde que plenamente justificadas, caber ao Presidente da
República, por solicitação do Primeiro Ministro, a adoção de medidas
provisórias com força de lei, sem qualquer alteração no que diz respeito ao
processo legislativo. Com efeito, havia correntes que advogavam a favor do
sistema parlamentarista de governo e outros tantos não, o que fez conclamar
o povo às urnas em 1993, para escolher qual regime de governo10 deveria
existir no Brasil.
Pronunciamentos como os dos Deputados Michel Temer e Adylson Motta, com
posições contrárias à proposta da edição de medidas provisórias pelo
Presidente da República, que, posta em votação no 1º turno, foi derrotada em
Plenário da Constituinte. A favor da inclusão da medida provisória, estavam
os Deputados Egídio Ferreira Lima e Nelson Jobim, resultando na aprovação do
artigo 74 da proposta, ainda que no bojo do relatório da Constituinte
previsse-se como regime de governo o parlamentarismo. Infere-se que houve
adaptação fácil do instituto das medidas provisórias, que deveria ser
própria de um regime parlamentarista passando ao modelo presidencialista,
por não transmudar sua natureza como se percebe hodiernamente, ou seja, sem
qualquer dificuldade apesar das críticas ferrenhas quando há excesso na
formulação.
Depreende-se que a pretensão de se aplicar o instituto da medida
provisória esteve presente em todos os relatórios constituintes, desde os
mais simpatizantes pelo regime parlamentarista até os do regime
presidencialista, inferindo-se que os Constituintes estavam conscientes de
que algum instrumento deveria substituir os decretos-leis, o que foi
demonstrado pelo Deputado Egídio Ferreira Lima, relator da Comissão da
Organização de Poderes e Sistema de Governo ao defender a inclusão como
proposição legislativa das medidas provisórias.
Mas o que prevaleceu foi o texto da Comissão de Sistematização (Comissão IX)
recepcionado pela Carta Magna, com adaptações ao regime presidencialista,
mediante aprovação da emenda do Deputado Brandão Monteiro, com a redação dos
Projetos de Constituição "C e D" da Comissão de Redação. Coube ao Relator
Bernardo Cabral11, organizar um quadro comparativo entre o texto aprovado no
1º turno, o texto renumerado e revisado e a redação para o 2º turno,
relativos às progressões da medida provisória inserta na Constituição
Federal. Nesse contexto, remeta-se à Tabela II.
COMPARATIVO MEDIDAS PROVISÓRIAS 2.xls
Assim, o instituto das medidas provisórias passou a constar do projeto
emendado no Congresso Constituinte, com amplo e transparente debate, cujo
texto atualmente modificado pela EC 32, de 2001, se encontrava acostado no
artigo 62 da Constituição original, dando a outorga de poderes ao Presidente
da República para expedir medidas provisórias, in verbis
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá
adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de
imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado
extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.
Parágrafo único. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição,
se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua
publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas
delas decorrentes.12
Legitimação legislativa e legalidade das medidas provisóiras
As medidas provisórias como proposição legislativa, em sua essência, estão
dispostas no artigo 62, que integra a Subseção III (Das Leis),
correspondendo à Seção VIII, Processo Legislativo, referente ao Capítulo I,
do Poder Legislativo, e tem como escudo protetor o Titulo IV – Da
Organização dos Poderes. Dessarte, uma medida provisória torna-se patente,
quando revestida de elementos fáticos que inferem a urgência e a relevância,
conforme se remete à Constituição modificada pela Emenda Constitucional nº
32, de 11 de setembro de 2001, in verbis
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá
adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de
imediato ao Congresso Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos
e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a
carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e
créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, §
3º;
II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular
ou qualquer outro ativo financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso
Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de
impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só
produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida
em lei até o último dia daquele em que foi editada.
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12
perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo
de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual
período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo,
as relações jurídicas delas decorrentes.
§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da
medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do
Congresso Nacional.
§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre
o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o
atendimento de seus pressupostos constitucionais.
§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e
cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência,
subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando
sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações
legislativas da Casa em que estiver tramitando.
§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de
medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação,
não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos
Deputados.
§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as
medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas,
em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso
Nacional.
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida
provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por
decurso de prazo.
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até
sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as
relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua
vigência conservar-se-ão por ela regidas.
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto
original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até
que seja sancionado ou vetado o projeto.
Decerto, a inclusão do texto sobre medidas provisórias, como partícipe do
processo legislativo, previsto no inciso V do artigo 59, da Constituição
Federal, é um detalhe que caracteriza a viabilidade desse instituto que,
como se viu, fez parte da discussão e aprovação nas comissões específicas e
no plenário Constituinte.
Para ilustrar muito bem o que se passou à época e suas reflexões atuais, o
Constituinte Jarbas Passarinho, confirma terem as medidas provisórias sido
objeto de emendas constitucionais votadas e aprovadas, restando evidente que
um texto firmemente indicador de um regime democrático não colidiria com a
separação dos poderes, fundamento do constitucionalismo moderno.13
A legitimidade das medidas provisórias é indubitável bem como sua legalidade
originária da Constituinte, por sua vez, plenamente reconhecida e
incontestável. Portanto, com a promulgação da Constituição, resta-lhe a
firmeza em sua plenitude para legitimação, ainda que pendesse de Revisão
Constitucional de acordo com o Parecer nº 15, do então deputado Nelson
Jobim, relator do Congresso Revisor de 1994.14
Necessidade revisional das medidas provisórias pelo Congresso Nacional
Diante da fragilidade do texto constitucional, outrora pendendo a ser
parlamentarista e não presidencialista fez surgir a possibilidade de se
refazer o texto original da Constituinte pela iniciativa legislativa no
oferecimento de emendas parlamentares que subsidiaram o parecer às propostas
revisionais apresentadas aos arts. 59 V e 62, no tocante às medidas
provisórias.
Objeto de tantas indagações do Constituinte brasileiro de 1988, ansioso por
expurgar da ordem institucional os resquícios do regime autoritário dos
decretos-leis, porém atento à necessidade de se dotar o Poder Executivo de
mecanismos normativos adequados ao atendimento de situações emergenciais que
não podem esperar o processo legislativo ordinário sem o risco de prejuízos
consideráveis à ordem econômica, política ou social do País, a medida
provisória passou a constar do art. 62, da Constituição Federal. No
entanto, inúmeras propostas revisionais não prosperaram no Congresso Revisor
de 1994, conforme se depreende a seguir.
De acordo com a Relatoria da Revisão Constitucional a respeito do tema
“medidas provisórias” foram apresentadas cerca de 110 (cento e dez)
propostas revisionais e pelo menos 07 (sete) propostas de Emendas
Constitucionais às propostas originais. Do total, 35 (trinta e cinco)
proposições sugeriam a supressão total do instituto no sentido de revogar o
inciso V do art. 59 e o art. 62 do texto constitucional de 1988; 14
(quatorze) restringiam seu campo normativo a determinadas matérias, tais
como finanças públicas e segurança nacional; 18 (dezoito), no entanto,
excluíam de seu domínio normativo matérias referentes a direitos
individuais, sociais, políticos e relativos à nacionalidade, penais,
tributárias, reservadas às leis complementares e suscetíveis de delegação
legislativa, nos termos do art. 68 do texto constitucional vigente.
No tocante à reedição de medidas provisórias na mesma sessão legislativa
houve 24 (vinte e quatro) propostas para vedação explícita; 10 (dez)
admitiam uma única reedição; 09 (nove) propunham a reedição, por uma vez, se
não tiver sido objeto de apreciação pelo Congresso Nacional e apenas (01)
uma emenda propunha a reedição ilimitada.
Em referência ao prazo de conversão da medida provisória em lei, cerca de 16
(dezesseis) propostas sugeriam a dilatação para 60 (sessenta) dias.
Outras modificações foram propostas, como as que sugeriam o retorno ao
instituto do decreto-lei; a transformação da medida provisória em espécie de
“delegação legislativa especial”; instituição da exigência de motivação para
a edição de medidas provisórias.
Nesse compasso, organizou-se a Emenda Aglutinativa ao parecer nº 15, que não
prosperou, nos seguintes termos:
Art. 62. Em caso de urgência e relevância, o Presidente da República poderá
adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de
imediato ao Congresso Nacional que, estando em recesso, será convocado para
se reunir extraordinariamente no prazo de dez dias.
§ 1º Não serão objeto de medida provisória as matérias
I – reservadas ao domínio de lei complementar ou à competência exclusiva ou
privativa do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas;
II – relacionadas a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos e eleitorais;
b) direito penal;
c) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos
adicionais e extraordinários, ressalvada a permissão constante do art. 167,
§ 3º.
§ 2º As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem
convertidas em lei no prazo de sessenta dias, a contar de sua publicação,
devendo o Congresso Nacional disciplinar, no prazo de sessenta dias
subseqüentes, através de decreto legislativo, as relações jurídicas delas
decorrentes.
§ 3º Não editado o decreto legislativo referido no parágrafo anterior, as
relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua
vigência conservar-se-ão por ela regidas.
§ 4º É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória
não apreciada ou rejeitada, no todo ou em parte, pelo Congresso Nacional.
Ainda que pendesse de revisão constitucional, o Parecer nº 15, do então
Deputado Nelson Jobim, foi apresentado no Congresso Revisor, cuja
constatação é a de que não houve interesse político para sua apreciação,
sendo mantido o texto original da Constituição promulgada em 05 de outubro
de 1988.15
Modificação do texto constitucional pela Emenda 32, de 2001
Em torno das discussões pelo uso intensivo e reiterado de medidas
provisórias adotadas pelo governo federal verificou-se, à época, a não
caracterização de ordem meramente de técnica legislativa, e sim, política,
por tomadas de decisões do Poder Executivo que eram refletidas em decisões
gravíssimas para o destino do país, pela liberalização das medidas
provisórias tornando-as, desta forma, banalizadas.
CELSO BASTOS (2000) em seu artigo “Medidas provisórias, mal necessário”
assim enfatiza:
(...) É tão mais grave o problema quando se leva em conta que elas (medidas
provisórias) trazem para o embate um outro, provavelmente mais melindroso
ainda, a separação dos poderes, eis que é tratada em sede constitucional e
elevada à categoria máxima de princípio imutável.16
Ainda que haja sido confirmado o regime presidencialista de governo no
plebiscito de 1993, o instituto das medidas provisórias tem sobrevivido de
maneira feroz pelos governantes brasileiros.
Apesar de não ter sido apreciada à época pelo Congresso Revisor, os
parlamentares resolveram mediante proposta de Emenda Constitucional a
introdução de profundas modificações no instituto das medidas provisórias e
de toda sorte trazer à tona uma das feridas que mais sangra a nossa
Constituição – a distorção entre os Poderes Executivo e Legislativo em
repartir suas funções no sistema presidencialista que, em regra, não caberia
a intervenção do presidente no processo legiferante como nos Estados Unidos
em que o presidente nem lhe é dado o poder de propor leis ao Congresso
americano, pelo princípio dos freios e contrapesos.
Mesmo assim, na intencionalidade de frear a edição de medidas provisórias, o
parlamento brasileiro resolveu modificar a Constituição Federal
estabelecendo novas regras, em tese, mais rígidas, autorizando ao presidente
da República adotar provisoriamente leis com eficácia desde a vigência. O
efeito tem sido contrário, pois os dirigentes da nação brasileira têm
adotado medidas provisórias, sem qualquer cuidado, o que tem merecido
constantes embates nas plenárias das duas Casas do Congresso Nacional.
Dente as mudanças, o que antes se permitiam reedições das medidas
provisórias caso não tivessem sido aprovadas no prazo exíguo de 30 (trinta)
dias passam a não sê-las mais admitidas. O prazo final foi dilatado para
120 (cento e vinte) dias, forçando sua apreciação depois de 45 (quarenta e
cinco) dias após sua publicação, caso contrário, adota-se o sobrestamento da
pauta da Casa Legislativa onde a medida provisória estiver tramitando. Tais
comparações são obtidas dos dados da Tabela III.
COMPARATIVO MEDIDAS PROVISÓRIAS 3.xls
Conforme restou demonstrado nesta reflexão, as medidas provisórias atuais
devem cumprir os pressupostos de urgência e relevância para que sejam
apreciadas pelo Congresso Nacional. Polemiza-se o seu emprego pela
ampliação de vários campos temáticos. Não raro, o Poder Executivo adota
medida provisória para, simplesmente, modificar plano de carreira do
servidor público federal, distribuir créditos extraordinários, isentar ou
diminuir impostos beneficiando este ou aquele setor da economia. Por vezes,
uma medida provisória trata de vários temas, mudando o foco de atenções a
que teria finalidade e sem qualquer critério.
Questionamentos jurídicos do Poder Judiciário acerca das medidas provisórias
O Poder Executivo adota medida provisória para, simplesmente, modificar
plano de carreira do servidor público federal, distribuir créditos
extraordinários, isentar ou diminuir impostos beneficiando este ou aquele
setor da economia, conceder incentivos fiscais além de estabelecer normas
para os diversos setores da sociedade nos campos da segurança pública,
educação, saúde, turismo, previdência, agricultura, comércio exterior,
justiça, comunicações, defesa, recursos humanos, dentre outros.
Imantado na tripartição dos Poderes tão discutida desde Montesquieu (1748),
em sua célebre obra “O espírito das Leis”, tem-se a consagração do princípio
maior da democracia moderna, alicerce da garantia das liberdades e direitos
dos cidadãos e admitido nas hodiernas constituições. A separação dos
poderes desenvolveu o princípio de “freios e contrapesos” (checks and
balances) para a perfeita harmonia entre o Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Com base na Constituição norte-americana, os Constituintes brasileiros de
1891, 1934, 1946 e a de 1988 debruçaram-se na tese preconizada na garantia
dos direitos individuais e coletivos, na organização do Estado, nas
competências dos entes federados e na limitação dos poderes estatais.
Adquire-se, assim, o princípio da separação dos poderes no pressuposto de
que a independência e a harmonia entre os poderes vertem a uma colaboração e
cooperação em tal grande reciprocidade pelo resultado do bem comum, ainda
que haja interferências de um poder no outro. Para aquilatar o que foi
preconizado por Montesquieu, inseriu-se no texto do artigo 2º da
Constituição vigente o seguinte:
Art. 2º. São poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
No que tange ao fruto do nosso estudo, é perfeitamente aceitável a
interferência entre um e outro poder, como por exemplo: O Poder Executivo
pratica atos do Poder Legislativo ao adotar medidas provisórias; O Poder
Legislativo pratica atos do Poder Executivo ao mudar o curso de uma medida
provisória; O Poder Judiciário pratica atos ao declarar a
inconstitucionalidade de uma medida provisória.
Logo, instrumentos são necessários para que haja limitações dos poderes como
forma de preservar o Estado Democrático de Direito de forma equilibrada.
No que diz respeito ao instituto das medidas provisórias, o Constituinte de
1988 não se preocupou em listar as situações de relevância e urgência. Por
essa imprecisão, os parlamentares e os segmentos legitimados da sociedade
buscam o Poder Judiciário para amparar o interesse público.
Apesar de o presidente da República informar os motivos que levam ao
exercício excepcional da atividade legislativa em adotar medidas
provisórias, muitas vezes, esquiva-se de enfatizar no caso concreto o que
vem a ser relevância e urgência, coloca em risco o princípio da separação
dos poderes ao comprometer a segurança jurídica na utilização das medidas
provisórias em grande quantidade e sem qualquer limite ou critério e, em
conseqüência, surge à provocação do Supremo Tribunal Federal a quem cabe o
controle da constitucionalidade, por ser o guardião da Constituição cidadã
ao zelar pelo cumprimento dos princípios constitucionais.
Na constatação do uso indevido de medidas provisórias pelo Poder Executivo,
cabe ao Supremo Tribunal Federal declarar a inconstitucionalidade se houver
incoerência ou desrespeito à sociedade brasileira ou sua constitucionalidade
se não ferir o propugnado na Carta Maior. Destaca-se que até o Tribunal
Superior do Trabalho já se manifestou em medida provisória sobre sua invasão
e afronta à ordem constitucional ao julgar argüição de
inconstitucionalidade17.
Na adoção de uma medida provisória o seu questionamento pode ser levado à
verificação judicial considerando o conteúdo, a exposição de motivos e o
processo legislativo, como todas as outras normas e atos do poder público
para análise da compatibilidade material e formal.
Mas o que impressiona é a atuação da Suprema Corte que tem sobrecarregada
sua pauta em virtude de ações diretas de inconstitucionalidade de medidas
provisórias. De 2003 até 2008 foram adotadas 339 (trezentos e trinta e
nove) medidas provisórias, e pelo menos, 1/10 (um décimo) delas foram ou são
objeto de apreciação pelo Supremo.
Como exemplo, o Partido dos Democratas (DEM) ajuizou Ação Direta de
Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, contra a Medida Provisória nº
290, de abril de 2006. A Medida Provisória (MP) previa a abertura de crédito
extraordinário em favor de diversos órgãos do Poder Executivo, no montante
de R$ 1,7 bilhão. O partido alegava que a MP viola a Constituição Federal já
que as despesas não se enquadram no perfil exigido para a abertura do
crédito extraordinário insertos nos artigos 167, § 2º e artigo 62, § 1º,
inciso I, alínea ‘d’. Os Democratas sustentavam que a Constituição proíbe a
edição de medidas provisórias em matéria orçamentária, com a exceção de
créditos extraordinários que somente seriam cabíveis para atender despesas
imprevisíveis e urgentes, ou seja, as decorrentes de guerra, calamidade
pública ou comoção interna.
Já a Medida Provisória nº 404, que repassava R$ 5,4 bilhões à Justiça
Eleitoral e a órgãos do Executivo, foi vetada pelo Supremo Tribunal Federal
(STF). Tal decisão altera posição adotada há anos pelo Tribunal e, a partir
de agora, qualquer ação será analisada.
Em julgamento de ação direta de inconstitucionalidade, o Supremo Tribunal
Federal decidiu colocar um freio no número de medidas provisórias editadas
pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva liberando créditos
extraordinários. Por seis votos a cinco, os ministros suspenderam a MP 405,
de dezembro de 2007, que repassava R$ 5,4 bilhões para a Justiça Eleitoral e
para órgãos do Poder Executivo. Além disso, o STF mudou a posição adotada
há anos e decidiu que a Corte deve analisar todas as ações que contestem a
edição de medidas provisórias, de modo a garantir que o governo cumpra os
critérios de urgência e relevância para o uso do instrumento.
Tramitação das medidas provisórias no Congresso, na Câmara e no Senado
Uma vez adotada pelo Presidente da República, a medida provisória com
publicação no Diário Oficial da União, passa a viger, desde então, com força
de lei ordinária. Em seu texto deve constar a exposição de motivos acerca
do conteúdo para embasar as discussões e as votações nas duas Casas
Legislativas, acompanhada da mensagem presidencial.
Após 48 (quarenta e oito) horas da publicação, o presidente da Mesa do
Congresso Nacional, deve anunciar que foi apresentada a medida provisória
que passa a tramitar, primeiramente, no Congresso Nacional com a
constituição de uma Comissão Temporária composta de 12 (deputados) e 12
(senadores), de acordo com a proporcionalidade partidária, com a finalidade
de emitir parecer sobre o mérito, além apreciar os pressupostos
constitucionais de urgência e de relevância. Se o objeto da medida
provisória for a destinação de crédito extraordinário, aproveita-se a
Comissão Mista de Orçamento para verificar os pressupostos de adequação
financeira e orçamentária, além do mérito, da urgência e da relevância. O
prazo destinado à Comissão Mista é improrrogável, sendo de 14 (quatorze)
dias após a publicação no Diário Oficial da União.
Constituída a Comissão Mista, fixa-se o calendário de tramitação da matéria
facultada a comunicação em sessão do Senado Federal, dando-se conhecimento à
Câmara dos Deputados, por ofício, ao seu Presidente. A comunicação também
poderá ser realizada em sessão conjunta do Congresso Nacional.
Uma vez designada, a Comissão Mista terá o prazo de 24 (vinte e quatro)
horas para sua instalação, quando serão eleitos o seu Presidente e o
Vice-Presidente, bem como designados os Relatores para a matéria, de forma
alternada entre as Casas, entendendo-se que os cargos de direção deverão ser
distribuídos entre os membros das duas Casas, cabendo ao Presidente da
Comissão designar um Relator da Câmara dos Deputados e um Relator-revisor do
Senado Federal, preferencialmente do mesmo partido.
Perante a Comissão, oportuniza-se o oferecimento de emendas parlamentares
no prazo de 06 (seis) dias seguintes à publicação da medida provisória no
Diário Oficial da União, sendo vedadas emendas que versem sobre matéria
estranha à mesma, cabendo ao Presidente da Comissão o seu indeferimento
liminar.
Saliente-se que o exame de compatibilidade e adequação orçamentária e
financeira das medidas provisórias abrange a análise da repercussão sobre
receita ou despesa pública da União e da implicação quanto ao atendimento
das normas orçamentárias e financeiras vigentes, em especial a Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a lei do plano plurianual (PPA),
a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária da União
(LOA). Ainda que se manifeste pelo não atendimento dos requisitos
constitucionais ou pela inadequação financeira ou orçamentária, a Comissão
Mista deverá pronunciar-se sobre o mérito da medida provisória. Havendo
emenda saneadora da inconstitucionalidade ou injuridicidade e da inadequação
ou incompatibilidade orçamentária ou financeira, a votação far-se-á primeiro
sobre ela.
Quanto ao mérito, a Comissão poderá emitir parecer pela aprovação total ou
parcial ou alteração da medida provisória ou pela sua rejeição; e, ainda,
pela aprovação ou rejeição de emenda a ela apresentada, devendo concluir,
quando resolver por qualquer alteração de seu texto pela apresentação de
projeto de lei de conversão relativo à matéria ou, se for o caso de opinar
pela rejeição, a apresentação de projeto de decreto legislativo,
disciplinando as relações jurídicas decorrentes da vigência do texto.
Aprovado o parecer, a Comissão faz remessa à sessão plenária da Câmara dos
Deputados acompanhado do processado e, se for o caso, do projeto de lei de
conversão ou do projeto de decreto legislativo.
Aprovada na Câmara dos Deputados, a matéria será encaminhada ao Senado
Federal, que, para apreciá-la, terá até o 42º (quadragésimo segundo) dia de
vigência da medida provisória, contado da sua publicação no Diário Oficial
da União. Havendo modificação no Senado Federal, ainda que decorrente de
restabelecimento de matéria ou emenda rejeitada na Câmara dos Deputados, ou
de destaque supressivo, será esta encaminhada para exame na Casa iniciadora,
sob a forma de emenda, a ser apreciada em turno único, vedadas quaisquer
novas alterações. O prazo para que a Câmara dos Deputados aprecie as
modificações do Senado Federal é de 3 (três) dias.
Aprovado pelo Senado Federal, com emendas no projeto de lei de conversão
oferecido pela Câmara dos Deputados, o processo retornará à Câmara dos
Deputados, que deliberará sobre as emendas, vedada, neste caso, a
apresentação, pelo Senado Federal, de projeto de lei de conversão.
Se a medida provisória não for apreciada em até 45 (quarenta e cinco) dias
contados de sua publicação no Diário Oficial da União, entrará em regime
excepcional de tramitação, subseqüentemente, em cada uma das Casas do
Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas
as demais deliberações legislativas do Plenário da Casa em que estiver
tramitando.
Se a medida provisória não tiver sua votação encerrada nas 2 (duas) Casas do
Congresso Nacional, no prazo de 60 (sessenta) dias de sua publicação no
Diário Oficial da União, estará automaticamente prorrogada uma única vez,
com vigência por igual período. A prorrogação do prazo de vigência de
Medida Provisória será comunicada em Ato do Presidente da Mesa do Congresso
Nacional publicado no Diário Oficial da União.
Ultimado o prazo de vigência da medida provisória, inclusive o seu prazo de
prorrogação, sem a conclusão da votação pelas 2 (duas) Casas do Congresso
Nacional, ou aprovado projeto de lei de conversão com redação diferente da
proposta pela Comissão Mista em seu parecer, ou ainda se a medida provisória
for rejeitada, a Comissão Mista reunir-se-á para elaborar projeto de decreto
legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes desde sua
vigência. Não editado o decreto legislativo até 60 (sessenta) dias após a
rejeição ou a perda de eficácia de Medida Provisória, as relações jurídicas
constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência
conservar-se-ão por ela regidas.
Aprovada a medida provisória, sem alteração de mérito, será o seu texto
levado à sanção pelo presidente da República, como lei, desta feita
permanentemente. Aprovado projeto de lei de conversão será ele enviado,
pela Casa onde houver sido concluída a votação, à promulgação pelo
Presidente da República.
Rejeitada a medida provisória por qualquer das Casas, cabe ao presidente da
respectiva comunicar o fato imediatamente ao Presidente da República,
fazendo publicar no Diário Oficial da União ato declaratório de rejeição de
Medida Provisória.
Se adotada medida provisória durante o período de recesso do Congresso
Nacional, ou seja, de 23 de dezembro a 01 de fevereiro e de 17 a 31 de
julho, a contagem dos prazos ficará suspensa, iniciando-se no primeiro dia
da sessão legislativa ordinária ou extraordinária que se seguir à publicação
de medida provisória.
Mediante Resolução nº 1, de 2002 que dispõe sobre a apreciação, pelo
Congresso Nacional, das medidas provisórias a que se refere o art. 62 da
Constituição Federal, foram convalidadas todas as emendas apresentadas às
edições anteriores de medida provisória. Também foram convalidadas
encontrando-se em vigência todas as medidas provisórias adotadas antes da
Emenda Constitucional nº 32, de 2001 que não tiveram sua apreciação pelas 02
(duas) Casas.
Produção legislativa de medidas provisórias pelo Congresso Nacional
O processo legislativo ordinário em cada uma das Casas compreende a
deliberação nas comissões temáticas ou especiais para posterior apreciação
pelo plenário, desde que observadas as restrições e as flexibilidades
regimentais da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
No caso de medidas provisórias no período compreendido de 1988 a 2001
formavam-se comissões especiais ad hoc para análise de cada mensagem enviada
pelo presidente da República.
Entre 1989 e 1994, o Congresso Nacional envidou esforços concentrados para
apreciação conjunta das medidas provisórias e de leis orçamentárias,
contando com praticamente dois terços da produção de normas indicando 745
leis de um total de 1.259 apresentadas.18
Desde o advento do instituto das medidas provisórias, ou seja, de 05 de
outubro de 1988 (data da promulgação da Constituição) até 11 de setembro de
2001 (data de entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 32/01) foram
editadas originariamente 616 (seiscentos e dezesseis) medidas provisórias
com 5.513 (cinco mil quinhentos e treze reedições), no total de 6.102 (seis
mil cento e duas). Houve a rejeição de apenas 22 (vinte e duas), o que não
representa nem 0,5 (meio por cento). Da promulgação da Emenda
Constitucional nº 32/91 até a data de 26 de junho de 2008, já foram editadas
436 (quatrocentos e trinta e seis) medidas provisórias.
Com a promulgação da Constituição, houve a edição de 125 medidas provisórias
no governo Sarney (outubro de 1988 a março de 1990), dessas 22 (vinte e
duas) reeditadas, 09 (nove) rejeitadas e 96 (noventa e seis) convertidas em
lei.
No governo do presidente Collor (março de 1990 a outubro de 1992) houve um
total de 89 (oitenta e nove) medidas provisórias, foram reeditadas 70
(setenta), rejeitadas 11 (onze) e convertidas em lei (74).
No governo Itamar Franco (outubro de 1992 a dezembro/94), houve um total de
medidas provisórias originárias foi de 142, sendo reeditadas 363, e nenhuma
rejeitada com a conversão em lei de 71 (setenta e uma).
No primeiro governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, (janeiro/95 a
dezembro/98), o total de medidas provisórias originárias foi de 160 (cento e
sessenta), com a rejeição de apenas 1 (uma) medida provisória. Houve a
reedição de 2.449 (duas mil e quatrocentos e quarenta e nove) e um total de
130 (cento e trinta) aprovadas ou convertidas em lei, pelo Congresso
Nacional.
No segundo governo do Presidente FHC, (janeiro/99 a setembro/01), foram
editadas 103 (cento e três) medidas provisórias originárias, com uma
rejeição e aprovação de 98 (noventa e oito). Após a edição da Emenda 32/01
(EC 32), de setembro/01 a dezembro/02 (final do segundo governo de FHC),
foram editadas 102 (cento e duas) medidas provisórias e 14 (quatorze)
rejeitadas pelo Congresso Nacional 14 (quatorze) com um total de 88 (oitenta
e oito) aprovadas.
No primeiro governo Lula (janeiro/2003 a dezembro/2006) foram adotadas 236
(duzentas e trinta e seis) medidas provisórias. Somente 10 (dez) foram
rejeitadas pelo Congresso Nacional, 11 (onze) perderam sua eficácia por
intempestividade, 02 (duas) revogadas e 213 (duzentos e treze) convertidas
em lei.
No segundo governo Lula (janeiro de 2007 até junho de 2008) foram adotadas
93 (noventa e três) medidas provisórias, dessas 72 (setenta e duas) foram
convertidas em lei, 06 (seis) foram rejeitadas, 01 (uma) perdeu sua eficácia
por intempestividade, 03 (três) foram revogadas e 11 (onze) encontram-se em
tramitação até a data de 26 de junho de 2008.19
Apesar da principal finalidade contida nos dispositivos da EC 32, que era a
de evitar o abuso e frear o uso indiscriminado das medidas provisórias (MPs)
pelos respectivos Presidentes, de fato isso não ocorreu. Chega-se em julho
de 2008, com o total de 436 (quatrocentos e trinta e seis) medidas
provisórias, em quase 07 (sete) anos após promulgação da Emenda. Com
efeito, as críticas dos governos são as mais contundentes, a saber, que no
governo Fernando Henrique Cardoso editou-se 5.076 medidas provisórias em
2.190 dias no poder. Uma média superior a 2 MPs por dia. Do governo Lula,
desde o primeiro mandato, ou seja, de 2003 até o ano passado, a média de MPs
editadas foi de 63,8 por ano. Nos seis meses deste ano foram adotadas 13
(treze) medidas provisórias.20
Considerações Finais
Há quem defenda um limite de medidas provisórias: O próprio ministro Gilmar
Mendes, durante a sabatina na Comissão de Constituição e Justiça do Senado,
defendeu um limite para a edição de Medidas Provisórias. “Poderia ser 6 ou
12 por ano”.
Imaginar a extinção das medidas provisórias está longe dos reclamos do
processo legislativo contemporâneo tendendo a uma intransigência na rígida
concepção de divisão entre os poderes. Conceber um monopólio para a feitura
das normas pelo Poder Legislativo e ao Executivo a exclusividade de
executá-las seria um retrocesso, inferindo-se que sua presença no processo
de elaboração normativa denota ser irreversível pela exigência do Estado
Social contemporâneo.
Como meio de atender as demandas urgentes, no passado, o decreto-lei
funcionou de forma eficaz e, hoje, as medidas provisórias mostram-se como
espécies normativas com agilidade na tomada de decisões do governo, apesar
de o Constituinte de 88 ter sido cuidadoso ao disciplinar o âmbito de
incidência, mas o comportamento voraz do Poder Executivo no abuso de edições
das medidas provisórias resultou, ainda que tardiamente na Emenda
Constitucional nº 32 que adotou uma nova sistemática, mas que não intimidou
o chefe do Executivo, conforme enfocado no presente contexto.
Celeumas à parte, ainda vige uma meia centena de medidas provisórias que não
puderam ser reeditadas quando da promulgação da Emenda Constitucional nº 32,
de 2001. Elas ainda estão valendo para o ordenamento jurídico. E quanto à
sua precariedade, em face de terem força de lei ordinária? Fica na
validação até que haja vontade legislativa de apreciá-las pelos
Parlamentares.
Com efeito, o ritmo imposto pela velocidade de informações e a notória
morosidade com que são tratadas as matérias legislativas pelos
Parlamentares, não cabe haver prejuízo para a sociedade que não pode esperar
que sejam resolvidas as questões de relevância e urgência.
“FLÁVIO e DAMOUS, 200521, assinalam
(...)Pensar o processo legislativo contemporâneo sob uma rígida concepção de
divisão entre os poderes é dissociar-se da realidade.
Há aqueles que defendem a extinção das medidas provisórias, mas deve-se
pensar em sua importância, devem-se buscar instrumentos eficazes para frear
os abusos. Podem-se adotar controles parlamentares e judiciais mais
incisivos na interação entre o Legislativo e o Judiciário.
Com efeito, é no presidencialismo, que o Executivo dispõe dos meios
necessários para manter a governabilidade. Nesse compasso, surgem
dificuldades para exercer a tarefa governamental. Ás vezes, sem contar com
a maioria no Congresso ou tendo que compô-la a todo custo, o Executivo se vê
numa posição terrivelmente delicada, daí não ter que esperar o Congresso
apreciar matérias de iniciativa do Executivo, surgindo o instituto das
medidas provisórias, ainda que lei precária, mas têm sua eficácia, embora
cause instabilidade jurídica.
O que tem incomodado os parlamentares é o sobrestamento das deliberações
legislativas em função de medidas provisórias não apreciadas no prazo de 45
dias e é crível motivado por demanda das minorias que se sentiam alijadas do
seu processo de apreciação. Por ocasião das discussões da proposta de
Emenda à Constituição que resultou na Emenda Constitucional nº 32/2001, os
líderes oposicionistas argumentavam que a maioria não se esforçava para
apreciar as medidas provisórias para não se exporem em decisões impopulares,
restando evidente que os problemas das medidas provisórias que se acumulavam
no Congresso Nacional não estavam inteiramente adstritos ao Legislativo e ao
Executivo", eram mais relacionados aos embates entre os governistas e
oposicionistas.
Sensíveis ao apelo popular e as críticas sobre o marasmo na produção
legislativa pelas constantes obstruções das pautas pelas medidas
provisórias, os Parlamentares envidam esforços na busca de soluções.
Atualmente, tramitam na Câmara dos Deputados cerca de 30 propostas de emenda
à Constituição, todas apensadas à PEC n. 511, de 2006, originária de
proposta do ex-Senador Antônio Carlos Magalhães, já aprovada pelo Senado.
Mesmo assim, a tratativas sobre medidas provisórias são prioritárias
conforme pronunciamento dos Presidentes da Câmara e do Senado22 na Sessão
Solene de abertura da atual Sessão Legislativa. Tem-se um desafio para
escoimar as medidas provisórias que permita entendimentos políticos na
viabilização de mecanismos eficazes e resgatar a independência dos Poderes
constituídos sem que traga desarmonia entre eles.
Nesses 20 anos de uma Constituição cidadã, por certo qualquer desvario em
seu texto poderá trazer conseqüências indesejáveis para a governabilidade.
De outro lado, não se pode admitir a substituição do Congresso Nacional, por
vontade exclusiva do Presidente da República, pois a Casa Legislativa pode
aceitar ou não as medidas provisórias, pelo devido processo legislativo, e
pela legitimação do Estado Democrático de Direito.
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2009/6/28 Flavio Mesquita
Flavio Mesquita
June 28, 2009, 4:26 a.m.Exponho aqui uma idéia sobre as medidas prvisórias e no fim proponho umluis fernando machado
July 1, 2009, 2:15 p.m.Olá Flávio,
